AUTONOMIA COMO DESAFIO Y TAREA DE LOS SISTEMAS EDUCACIONALES.

ALVARO M VALENZUELA FUENZALIDA
Universidad Catolica de Valparaiso
CHILE

presentado en el
CONGRESO INTERNACIONAL DE ADMINISTRADORES DE LA EDUCACION
“PABLO FREIRE”
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA .ESCUELA DE ADMINISTRACION EDUCATIVA
SAN JOSE DE COSTA RICA 26, 27 y 28 de Noviembre de 1997


INTRODUCCION.

La unidad es algo que sólo el hombre es capaz de ver en la pluralidad de lo real. En efecto, en todos los niveles del mundo físico, biológico y social reconocemos la tendencia a formar conjuntos, desde corpúsculos a la dimensión inimaginable del cosmos. En cada uno de esos casos observamos que se da una tensión entre las partes y el todo, ya que ninguno podría considerarse uno o individuo sin una relación de dependencia e interrelación entre sus componentes y un principio de unidad y de cohesión.
Identidad, originalidad, individualidad personal, grupal y al mismo tiempo pertenencia tradición, historia y dependencia , son realidades que surgen de lo inorgánico, avanzan por lo biológico y tienen plena realidad en el plano cultural, social y político.
Lo anterior no es ajeno al terreno de la educación . Ni en los sistemas educacionales más cerrados en los que pretende reinar un centralismo total, deja de darse esta tensión. Y, cuando se pretende acallarla, no deja de manifestarse con fuerza. Surje la protesta, la rebelión , y las aspiraciones de los átomos sociales, las personas y los grupos intermedios por autodeterminación se hace presente.
Es por esto, que hemos escogido como hilo conductor de esta ponencia el tema de la “autonomía”, que es una de las ideas que denotan la necesidad de autodeterminación, autoregulación e independencia , referida al campo de la educación en algunos de sus niveles más representativos : la persona, la familia, la escuela, la comuna y la región. Aunque se trata de una meta que de suyo es muy ambiciosa, de todos modos nos referiremos también tangencialmente al plano nacional y al internacional. En función de una mayor rigurosidad y por el caracter crucial de este sistema,todo lo que sigue deberá entenderse referido directamente al la educación formal. No obstante pensamos que el tema de la autonomía debe estudiarse , con mayor urgencia, talvés, en referencia a la educación no formal. Pero no será nuestro tema ahora.
También, para efectos metodológicos , en materia de administración educacional, seleccionaremos dos Unidades de Análisis situadas entre la persona y el Estado, que se encuentran en todos los paises : el nivel comunal o distrital y la escuela. En esos ámbitos analizaremos el tema de la autonomía y dependencia desde varios ángulos, privilegiando un enfoque administrativo-educacional, aún cuando el tema está indisolublemente unido a lo económico, lo social, lo cultural y todo lo que de un modo amplio podemos llamar “político”.
Por lo tanto nuestro objetivo central será analizar el tema de la autonomía en el nivel local , comunal o distrital y en él , el de la escuela o centro educativo.

1.- ASPECTOS GENERALES RELATIVOS A LA AUTONOMÍA A NIVEL DE ORGANIZACIONES.

1.1.- LA AUTONOMIA.

En primer lugar, analicemos el término : autonomía. Como sabemos está conformado por la palabra “autos” (griego) que significa “sí mismo” y “nomos” , ley . De tal modo que la autonomía es la cualidad de un ente de darse su propio ordenamiento, de ser su propio dueño y de gozar de un libre albedrio capaz de plasmarse en formas de vida que nacen de él mismo.
Se trata por lo tanto de una característica escasa en el mundo físico y animal. Por de pronto pareciera que en el nivel infraatómico no hubiera más que determinismos (Es lo que Einstein siempre afirmó) y condicionamientos de diverso tipo. La realidad del mundo vegetal no es muy diferente. La cosa cambia drásticamente cuando pasamos al mundo animal y sobre todo al del hombre. El tema de la “autonomía” sólo se da con plenitud en el hombre, y aún en él con limitación. El hombre es un ser libre. Nace para ser libre y en ello le va la vida, pero esa libertad la vive peligrosamente y condicionadamente (Mounier, 1949).
Detengámonos , pues, en el nivel de la persona , pues es el nivel basal desde donde todo lo humano dimana y nace .Se es persona, en la medida en que el individuo se constituye en centro de decisiones que nacen desde dentro de los valores y percepciones del yo. Cuando no se llega a ese estadio, se está todavía en la calidad de “individuo”. Quién depende de otro para todo o para las decisiones centrales que organizan un proyecto de vida : elección de oficio, de pareja, de nacionalidad, etc.no merece aún el nombre de persona.
La autonomía de la persona, sin embargo no es algo absoluto , ni total. Por de pronto , la pérsona no se da la vida, ni elije el medio social y cultural en que se da su primera existencia. Mucho más profundamente, su ser íntimo se encuentra viviendo en un “cuerpo” animal, del tronco primate y mamífero, sujeto a un ciclo vital que culmina inevitablemente en la muerte. Su vida , luego ,se desarrolla esencialmente unida a “otros”, es un ser social , dependiente de otros en aspectos básicos sobre los cuales se sustenta su sobrevivencia. Más aún no se es persona , sino en la capacidad de “darse” a otros. Es así como posesión ( autonomía) y dación ( dependencia) son inseparables del concepto de persona .( En un lenguaje aristotélico tomista, diríamos que la persona es el “sumo analogado” de todo lo social, aun cuando esto parezca una paradoja).
A partir de lo anterior entendemos por qué la autonomía es una meta esencial del todo esfuerzo educador ( Morgan, J. 1996). La madre que enseña a su hijo a controlar sus efínteres, no está únicamente buscando su comodidad, sino está tratando de llevar a su creatura a un estado de mayor control sobre su cuerpo para disfrutar de mayor libertad de movimiento y reforzar así la paz social del hogar. Diría que este modesto ejemplo, es como un paradigma de otras múltiples acciones que buscan que el niño se “valga por sí mismo”, que da la pauta para toda la educación posterior.
La pedagogía de todos los tiempos ha abundado en este nivel que podríamos denominar “natural”. No obstante en este Seminario Internacional, esta breve introducción sólo tiene sentido en la medida en que nos lleva al tema de la autonomía en las organizaciones, en particular en la escuela y en el nivel local o comunal.
Nuestro propósito por lo tanto es desarrollar algunas preguntas o puntos de vista para una discusión sobre la tensión entre autonomía y dependencia en estos dos ámbitos en los que se desarrolla la actividad educativa formal, con énfasis en el segundo. Aún cuando obviamente, es el caso de Chile el que mejor conozco, es mi intención plantear el tema de un modo suficientemente amplio como para que todos los participantes puedan reconocer sus propias problemáticas.No obstante esta presentación no es un calzo vacío , algunos de los siguientes postulados lo fundamentan :
POSTULADOS GENERALES :
1.- La autonomía educacional, tanto de las personas como de los grupos ( de la índole que sea, etnias, grupos religiosos, políticos o simplmente locales) es fuente de riqueza cultural. 2.- La autonomía está ligada a la esencia de la democrácia, por cuanto implica participación ciudadana (“ El interrogante central de la democracia es si queremos y si podemos participar en la vida en comunidad” Delors, 10.) No obstante, la descentralización administrativa, no siempre garantiza mayores niveles de democracia. 3.- La pérdida de la autonomía por la vía de la manipulación o la sumisión incondicional al poder político es un peligro siempre presente en la vida de las personas ( Morgan J. 1996) y de los pueblos. 4.- La preparación de maestros, directores y en general de administradores educacionales para el reto de la autonomía es una tarea compleja que rebasa el plano de lo técnico y tiene amplias connotaciones éticas. 5.- El tema de la autonomía, está ligado al de la identidad , tanto en el plano personal (Morgan, J. 1996), como en el social. El tópico de la identidad cultural,será algo cada vez más candente, en la medida en que aumenten las presiones desde los grandes centros de poder, por una sociedad más homogénea. Porque como se pregunta la UNESCO : “ ¿ cómo aprender a vivir juntos en la aldea planetaria si no podemos vivir en las comunidades a las que pertenecemos por naturaleza : la nación, la región, la ciudad, el pueblo, la vecindad ? (Delors, 10) 6.- La tensión entre tradición y modernidad debe superarse. Ninguna innovación puede ser humanizadora si no hunde sus raices en el humus espiritual de las tradiciones de cada pueblo. (Delors, 11 , 12 , passim).

1.2. - LA NATURALEZA DE LAS ORGANIZACIONES.

La tensión entre la calidad de "individuo" y la de pertenencia a un cuerpo "social" que es característica de las personas, se da también a nivel de las organizaciones de todo tipo, y entre ellas las educacionales no son excepción. Es decir, que los sistemas educacionales, sean estos, regionales comunales o simplemente escuelas no escapan de la tensión originada por su calidad de sujetos individuales y su pertenencia a "todos" de mayor magnitud y complejidad.
Ante esta realidad los administradores educacionales adoptan varias actitudes o estrategias: a) ignoran la tensión y suponen que alguna fuerza natural, como el “mercado” u otra conducirá al equilibrio (Predominio de la dimensión técnico-económica); b) Asumen la defensa de la "individualidad"; de manera variable , pero que en cualquier caso supone defender la autonomía de los entes de la base del sistema ( Predominio de la dimensión cultural) ; c) asumen la postura "social" con mayor o menor grado de control y dominio sobre las partes;( predominio de la dimensión política) o d) procuran una síntesis que mantenga la tensión pero ,de un modo tal, que haga "progresar" al mismo tiempo ambas dimensiones. (Adaptacion de Sander, 1984)
Nuestra hipótesis de trabajo es que sin descuidar todas las opciones, no cabe otra estrategia que aquella que hemos identificado como d) es decir aquella que mantiene la tensión dialéctica, dando prioridad a la dimensión cultural y por lo tanto a la autonomía de las personas y de los grupos intermedios, asegurando su participación.
Aún cuando se quiera evitar el uso del término "organización" para referirse a las unidades educacionales (independientemente de su magnitud), no parece posible hacerlo , desde el momento en que están conformadas por personas, recursos, metas y actúan integradamente. En este sentido el término "organización" es sinónimo de "sistema". Todo sistema compuesto por seres vivos de un modo u otro es un "organismo". Pues bien, si aceptamos esta premisa, nos preguntamos a continuación, qué aspectos caracterizan a las organizaciones en general.
El tema es clásico en materia de teoría de las Organizaciones, y no es posible aspirar a un elevado nivel de originalidad. En el conjunto de las opciones adoptaremos, en lo general, el marco de referencia de Bolman y Deal (1991) en su excelente libro Reframing organizations.

1.3.- LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS Y SU AUTOREGULACION

Podríamos decir, que sólo tienen autonomía los entes que poseen algo que los distingue y delimita. Por lo general aceptamos que quien toma las decisiones tiene un rol protagónico y que la capacidad de un sistema para perpetuarse es algo crucial, pero no se reflexiona suficientemente sobre el subsistema "límite". ¿Qué entendemos por subsistema "límite"? Denominamos así a la frontera física, química, biológica, administrativa, cultural o psicológica que permite a un sistema mantener su identidad, distinguirse del entorno y mantener relaciones de intercambio con él.
Si llevamos el tema a nuestro terreno y nos preguntamos ¿cuál es el subsistema límite para un ámbito escolar, sea éste una escuela, una ciudad o un distrito escolar ? Si nos referimos a la escuela como Unidad de Análisis vemos de inmediato la dificultad para establecerlo. Para algunos será simplemente "el establecimiento", el edificio que se ve delante, para otros será el "área de reclutamiento" de los alumnos, otros dirán que el límite lo configura la dotación de alumnos y profesores, pero, ¿y los padres de familia?, otros lo pondrán en lo programático, en el Proyecto Educativo, o en otras múltiples características desde el uniforme hasta las creencias religiosas. El asunto es aún más complejo si la pregunta por la Unidad de Análisis se refiere a un distrito escolar, vale decir a una zona geográfica en la cual conviven varias escuelas e incluso sistema escolares heterogéneos. En algunos casos : comunidades insulares será sencillo delimitar, pero en otros será muy complejo e intervendrán muchos criterios. Será la oportunidad para aprovechar la ciencia de los expertos en Mapa Escolar.
Nuestra hipótesis es que el "límite" de un sistema como una escuela o un distrito, es más que nada algo de índole psicológica y cultural. Entendemos el subsistema "límite" como una realidad permeable que hace del ámbito escolar un sistema abierto y en comunicación con su entorno, permitiendo intercambios enriquecedores y a la vez protegiendo su identidad. Su autonomía depende en gran medida de cómo se entienda ese límite.
Es aquí donde el tema de la "apertura" y de la "clausura" cobra sumo interés. Un ámbito escolar no es una torre de marfil, pero tampoco se esfuma en la plaza pública. Sucede lo mismo que con los hogares. Por más abiertos que quieran ser a todos, no serán viables sin una vida interior, una intimidad y una exclusividad que proteja su identidad.
El caso de las escuelas es más claro. Vemos que la autonomía y autoregulación de los establecimientos están en directa proporción a su identidad, la cual sin embargo no puede dejar de considerar los lazos que la vinculan con una multitud de otros sistemas, uno de los cuales es el comunal. Por muy municipalizada que sea una escuela (término usado en Chile para designar a una escuela cuya administración está en manos de un ente ,municipal), el organismo edilicio le deberá asegurar una interioridad y un ámbito de independencia y de "mismidad" sin las cuales perderá toda personalidad propia y secará su potencial educador.

1.4.- DOS PARADIGMAS BASICOS DE ANALISIS.

Según Nelson Amaro (1995, 46), dos grandes opciones teóricas organizan el modo como se aborden los problemas anteriormente esbozados. O bien se parte de una base de “Desarrollo Organizacional” (D.O.) o bien se toma como cimiento el de la “Opción Ciudadana” (O.C.)
En el primer caso, el del D.O., se parte de las organizaciones ya establecidas, introduciénole modificaciones para incrementar la autonomía de las partes. Este enfoque , de acuerdo a los “marcos” de Bolman, es muy estructural y formal. Eventualmente se llega a la base social, pero a partir del principio de la devolución, de la benevolencia y de la Tutela. Las instituciones serán evaluadas en función del grado de logro de los objetivos para las que fueron creadas.
Si por el contrario el punto de partida es el enfoque de la Opción Ciudadana, se privilegiará el conocimiento de los intereses y necesidades de cada persona y de los grupos de la base social, para satisfacer con ellos y desde ellos sus aspiraciones. En esta óptica el Estado y su aparato sólo será un actor social. Si volvemos al esquema organizacional de Bolman, veremos que desde esta ventana, las organizaciones se miran más como entes complejos, sorprendentes y ambiguos. Y que los “marcos” que permiten contextualizarlas serán preferentemente, el personal,el político y el simbólico.
Con toda seguridad, aún cuando el esquema de Amaro tiene posibilidades heurísticas, en la práctica se deberá buscar una integración de ambos, ya que el primero puede llevar a una vuelta al centralismo y el segundo a una completa negación de toda forma de integración social. La busqueda de una sociedad “gobernable”, debe aceptar el hecho de que las estructuras descentralizadas requieren “controles” que las preserven de la corrupción y al mismo tiempo de instancias de preparación de los cuadros humanos capaces de generar proyectos y de llevarlos a cabo.

2.- LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA. Diversas formas de incrementar la autonomía en la base social.

2.1.- VISION DE CONJUNTO DEL MAPA SEMANTICO.

Antes de entrar a un breve análisis fáctico, revisemos la terminología asociada al tema de la concentración del poder decisional y toda la gama de formas en que este va siendo “participado”.
El punto “a quo” es el tópico de la centralización que ,como es patente, sólo puede existir como realidad absoluta como útopía, porque llevada a la práctica política sólo puede darse en formas parciales, todas ellas perversas y aberrantes. Pero , a partir de ese centro, y en la medida en que existe una voluntad de entregar parte de ese poder, surgen otras formas organizacionales : la desestatizacion la desconcentración, la descentralización, la delegacion, la desregulación, la privatización y muchas otras. En Chile por ejemplo, la forma de descentralizar la administración pública tenido como palabra clave: regionalizacion. Asímismo parte de los procesos que hemos vivido en Chile en las últimas dos décadas y media, se han inscrito en lo que se ha denominado municipalización. en la que algunos han creido ver una forma velada de alcaldización ( El Municipio es la base del gobierno comunal, y el Alcalde autoridad (Ver en Anexo Glosario en que definimos estos términos).
En algunos paises se han dado experiencias peculiares de gran interés . Debemos al Perú una muy interesante experiencia de nuclearizacion (1973) y a España , la de nuestros días, entre otros, experiencias muy innovativas en materia de gestión escolar (Hanson , 1994
La filosofía básica que ha animado toda el discurso que promete pasar de un sistema altamente centralizado a uno descentralizado, ha sido sin excepción el de fortalecer la autonomía (autarquía) de las personas y de los cuerpos intermedios. Las palabras clave han sido participacion ciudadana, autoregulación, democracia, libertad. No obstante, es menester reconocerlo, muchas veces ha habido bastante distancia entre el discurso y la realidad. Y, lo que es más inquietante, algunos gobiernos altamente autoritarios ( entre ellos algunas dictaduras militares), han promovido procesos de descentralización, en la región.

2.2.- PROCESOS DESCENTRALIZADORES.

El modo clásico de entender el avance hacia formas de mayor autonomía organizacional ha sido acudiendo a formas de descentralización administrativa. Al parecer en America latina, a partir de la década del 60 ha habido intentos por llevar la democracia a la base social por medio de reformas administrativas tendientes a reducir el aparato estatal central, devolviendo a la periferia atribuciones, responsabilidades y recursos.. Incluso en algún momento los organismos internacionales, de donde provenían los fondos para el desarrollo pensaron que la directa vinculación con el gobierno local, era la mejor estrategia para segurar el desarrollo en la región.
La tendencia general que hemos observado es hacia un tipo de Estado con menos gasto público, y por ende con menos funcionarios y menos responsabilidades directas. La filosofía que sustenta esta opción es por un lado la del ¨Principio de Subsidiaridad y por otra el dejar que operen las leyes de oferta y demanda del mercado. Lo anterior ha significado, a lo menos en Chile, una amplia privatización de empresas tradicionalmente estatales.

En el plano de la educación ,la UNESCO durante años ha sido partidaria de una variedad de políticas de descentralización. También lo hizo en su momento el Banco Mundial (Banco Mundial, 1983 ; Murray, 1983), así como la USAID. pero , probablemente, el mayor impulso se dió en el Consenso de Bogotá, en el cual los Ministros de Educación de los paises latinoamericanos manifestaron su deseo general de ir a una “regionalización” de la educación. (OEA, 1981,1982), en el contexto de una nueva concepción del desarrollo (IX Reunión del CIECC, Santiago de Chile, 1981). Ver también el planteamiento de Julio 1981, del Seminario Latinoamericano sobre regionalización Educativa .

Si pasamos al contexto europeo, es claro que uno de los aspectos clave de su evolución en lo educativo han sido los procesos descentralizadores. No sólo en la Europa del Oeste, tradicionalmente abierta y favorecedora de la autonomía, sino en la Central y en la del Este, donde los cambios políticos han producido una estampida de descentralización educacional ( Polonia, República Checa, Hungría, etc). Cf. Kallen ,1996.
Un balance de esas espectativas demuestra, sin embargo que , muchas veces, en términos macro políticos, la realidad estuvo por debajo de ellas. Algunos de los problemas que cabe revisar son los siguientes :
a) Si se trata de desconcentración ( caso en que aún dentro de un esquema de delegación, los poderes centrales mantienen su autoridad) con mucha frecuencia se traspasan atribuciones al ente desconcentrado sólo en el papel, pero en la realidad esos poderes no se traspasan o bien no se transfieren los recursos que permiten operacionalizarlos ;
b) En algunos casos la descentralización (entes con personalidad jurídica distinta de la del Estado y con patrimonio propio), han visto mermada su capacidad y autonomía por un sistema dual de control ( a través de los Ministerios) . Es decir a nivel regional el peso del Gobierno Central sigue siendo muy grande a través de Secretarías regionales Ministeriales.
c) A veces la política de descentralización sólo refleja las tensiones de grupos que dentro del mismo gobierno buscan mejorar su poder. Y, esta misma pugna hace que el proceso fracase .(McGinn, 1986) d) No pocas veces la descentralización, no permite llegar a una verdadera autonomía, porque lo que se traspasa no deja de ser adjetivo y sin verdadera importancia. Así. en materia escolar, por ejemplo, el poder central puede descentralizar la administración de los establecimientos, pero mantener ferreamente centralizado el curriculum y la asignación de recursos (McGinn,1987).
e) A veces la “regionalización” y la “descentralización” son hechos retóricos, ya que las autoridades que están al frente de esas circunscripciones siguen dependiendo del poder central. Este fue el caso de Chile, durante el Gobierno Militar (1973-1990). A nivel Regional los Intendentes eran nominados por el Presidente y lo mismo sucedía con los alcaldes en el nivel comunal.
f) El inveterado gusto por favorecer una cierta clientela política ha dado pie a que en algunos casos la descentralización a nivel local fracase por un caciquismo que también se ha denominado “alcaldización” (Hevia, 1984).
g) Si la ideología dominante es la neoliberal, el proceso descentralizador lleva aparejado un estilo “consumista” y una economía de mercado que lleva una fuerte competencia interna. La lógica basal de la participación ciudadana, de hecho pasa a ser reemplazada por un individualismo ecnonómico regido por las frías leyes del mercado. Afin de que el proceso no fracase el gobierno debe imponer políticas compensatorias , que beneficien a las comunidades más pobres y aseguren calidad y equidad para todos.
h) El simple aumento de los recursos de que una región o municipio puede disponer, no aseguran una buena gestión, si al mismo tiempo no se fortalece el marco del recurso humano que lo gestionará. Se ha dado el caso en Chile, de regiones (el país tiene 12 regiones y una Región Metropolitana), en que casi al fin del año, el presupuestro regional no ha sido gastado, es decir usado, por falta de capacidad gerencial.
i) En situaciones de extrema centralización (regímenes muy estatistas), y en los que se han dado violaciones a los derechos humanos, los Organismos Internacionales han preferido canalizar recursos a lo que se ha dado en llamar Organismos No Gubernamentales. (O.N.G.). Al respecto no es posible desconocer su aporte como canales de expresión y participación ciudadana. En Chile tuvieron importancia en el período del Gobierno Militar, pero en la medida que el pais ha retornado a la normalidad democrática y ha mejorado su estandar de vida, estas organizaciones han reducido su ámbito de acción.
j) Last but non least, muchas veces estos procesos descentralizadores que buscan la participación, y por ende la autonomía ciudadana, se hacen .... sin los mismos ciudadanos y en el caso de la educación, sin la consulta a sus actores principales, los padres de familia y los maestros. Tecnócratas ubicados en el centro del sistema, planifican para todo el resto. Esta forma de democracia protegida , que sólo es una pseudo democracia, hace abortar muchos esfuerzos . El único modo de contrarestar este efecto pernicioso es que esos proyectos vayan a un Parlamento democráticamente elegido que permita oir a todas las partes.

Si bien lo anterior tiene plena vigencia ( o la tuvo ) para muchas sociedades del hemisferio, la realidad política y social de estos paises es considerablemente diferente y heterogénea. Por lo pronto existen tradiciones unitarias (Chile o Costa Rica) y formas más o menos federales de gobierno (Argentina, Brasil, México y Venezuela) , en las que el tema de la autonomía y de sus modalidades tiene un sentido diverso. En efecto, estos procesos de descentralización han sido más difíciles en paises con tradición unitaria, sobre todo si al marco legal se agrega el hecho de una extrema concentración poblacional , económica y política en una o dos grandes urbes ( si no megalópolis).
Por otra parte, en América Latina existen paises que están en un período de “transición” entre regímenes autoritarios, muy centralizados, a formas democráticas de participación ciudadana. En estos casos la autonomía plena sólo se da paulatinamente, sea porque quedan resabios autoritarios o formas de “protección” de la democracia, sea porque simplemente no están los recursos humanos capaces de liderar la nueva situación, ya que se dió un “vacío generacional”.
Finalmente ,como dice Kallen ,refiriéndose a Europa, “ central administration excercises everywhere a fair amount of central control over the curricula that justifies some doubts as to the real scope of local freedom and diversity in curriculum matters” (1996, 50).

3.- LA PARTICIPACION CIUDADANA . COMO FORMA DE LOGRAR LA AUTONOMIA. EL CASO DE LA EDUCACION.

Hemos partido de una perspectiva filosófica : la libertad de la persona y su autonomía, para pasar a la autonomía de los entes sociales y presentar una visión panorámica tanto conceptual como fáctica de procesos que tienden a favorecer la autonomía y la participación ciudadana, por la vía de la descentralización político-administrativa. Hasta la fecha el tema educacional sólo ha estado presente tangencialmente. En este punto, hacemos un alto para referirnos a él, desde la óptica de la participación ciudadana, como forma de autonomía. Nuestra hipótesis general es que la participación ciudadana en materia educacional ,en terminos globales, es débil.
Será desde la perspectiva antes mencionada de Opción Ciudadana, que plantearemos algunas orientaciones, siguiendo nuevamente el excelente trabajo de Nelson Amaro. En efecto , el enfoque de Opción Ciudadana , tiende a incorporar de manera sistemática la dimensión ciudadana y le asigna un papel central a la comunidad local y regional.
Si bien casi todas las Cartas Fundamentales o Constituciones aseguran como derecho básico de todo ciudadano el de participar en las decisiones que le atañen, es manifiesto que esas declaraciones no bastan y que es preciso delinear una cultura de participación y una metodología de participación.
El asunto es importante, ya que a la base de todos estos esfuerzos de descentralización se alberga la idea de que en la medida en que las decisiones se tomen más cerca de la base social, se podrá responder mejor a las demandas de ella. Por lo tanto si no existe participación o bien si esta es reducida o sólo retórica, el sistema cae por su base.
Distingamos dos niveles : el local , comunal o municipal y el del centro educativo.

3.1.- Autonomía en la administración de la educación a nivel Local o Comunal.

El reciente Informe de UNESCO, La Educacion encierra un tesoro. ( 1996) expresa lo siguiente “La participación de la comunidad local en la evaluación de las necesidades, mediante un diálogo con las autoridades públicas y los grupos interesados dentro de la sociedad, es una primera etapa para ampliar el acceso a la educación y para mejorarla.... Cuando las comunidades asumen más responsabilidades en su propio desarrollo aprenden a valorar la función de la educación, concebida a la vez como un medio para alcanzar determinados objetivos sociales y como una mejora deseable de la calidad de la vida” ( Delors, 24).
Se constata pues, que a nivel del discurso,el asunto está meridianamente claro : la comunidad de vida y de trabajo que constituye la comuna, permite una red de interacciones que favorecen particularmente la participación ciudadana. No obstante , en los hechos , muchas veces encontramos una realidad menos brillante.
A continuación nos referiremos al caso chileno que conocemos mejor, remitiendo al estudio de Nelson Amaro (1995), para un análisis de otros casos en la región.

El proceso descentralizador en Chile se inicia en 1980, durante el régimen militar, por medio de una reforma administrativa que principalmente buscó mayor eficiencia en las areas de educación y salud. En ambos casos los Ministerios del ramo, asumieron tareas de tipo normativo general, de capacitación, asistencia técnica, supervisión y control de costos. No obstante, el marco político general impedía una participación verdaderamente democrática. El panorama cambia en 1990. Ya en 1991 y 1992, el gobierno democrático, traspasa competencias sobre recursos las regiones y a los municipios y posteriormente el Parlamento aprueba varias leyes que fortalecen el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, el Fondo Común Municipal y varios otros sistemas de financiamiento pare esos niveles.
En el plano comunal ,en Chile los municipios presentan dos modalidades de gestión de la educación : o bien el Municipio crea una Corporación Municipal ocupada de la administración del sector educacional a su cargo, o bien organiza un Departamento de Educación Municipal. En ambos casos se trata de instancias que suponen procesos democráticos de elección de los Alcaldes y de los Concejales. Este es un primer nivel de participación de tipo indirecto, ya que en algunos casos las minorías no están debidamemente representadas en “esa” administración y por otra parte la rotación de la autoridad comunal ( electa por cuatro años) puede dar pie a cambios muy radicales en el estilo y metas de su gestión.
En la actualidad la proporción de escuelas que están bajo la tuición de los municipios es del orden del 58 %. El resto constituye el sector Particular subvencionado (32 %) y el sector Particular Pagado (9 %) ( sin subvención del Estado).(Estadísticas de 1995. Matrícula total de niños : 3.111.727 ).
Ahora bien ,el tema de los recursos que se destinan para financiar la educación en Chile ha sido motivo de debate y de muchas quejas. Si bien, cuando se inició el proceso de “municipalización” el financiamiento de la educación municipal parecía congruo, éste se fué desmejorando progresivamente. Para algunos la educación chilena, municipal, no ha recibido el financiamiento que requiere. Y, por otra parte, cuando se ha tratado de establecer reglas para las remuneraciones de los profesores, el estado ha negociado centralmente con los gremios del magisterio.
En Chile, el Ministerio de Educación tiene una política de ayuda más bien pareja al sector municipal y al sector particular subvencionado, como un modo de asegurar una mayor justicia y equidad en el sistema. El modo ha sido incorporar progresivamente a este último sector, a los programas de Mejoramiento de la Calidad de la Educación ( MECE ).
Es posible que de este modo se revierta una tendencia hacia el crecimiento del sistema particular subvencionado en detrimento del sistema municipalizado. Las razones de este fenómeno han sido múltiples,. Una de las más claras es el mejor rendimiento de los establecimientos particulares en las pruebas nacionales de evaluación de la calidad de la educación ( SIMCE).
Ahora bien, ¿ existe una planificación del sistema educacional a nivel municipal ? La respuesta es afirmativa .El principal instrumento de planificación a nivel comunal es el PADEM, “Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal” , concebido como un instrumento de gobernabilidad anual de la educación municipal. No obstante, una revisión en terreno demuestra que este instrumento de participación no está plenamente vigente en Chile. Como tampoco lo está otro instrumento de coordinación previsto por la ley : el CONSEJO PROVINCIAL DE EDUCACION, organismo compuesto por 14 personas representativas del ámbito edilicio y profesional de la educación, de las que una sola representa a los padres de familia.

Por otra parte, ¿ cuál es el margen de autonomía en materia curricular ? Dentro de un marco general curricular (Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos) entregado por el Gobierno Central, cada Comuna define su Proyecto Educativo Municipal y toma decisiones acerca del tipo de educación que desea darse. Pero en este nivel, la participación ciudadana Es débil. Tanto el PADEM, cuanto el proyecto Educativo Escolar, son preparados por los profesores con escasa participación de los padres de familia. Estos tampoco intervienen en la determinación de la dotación de profesores, de sus remuneraciones ni en la ubicación y equipamiento de los establecimientos.
Consideremos además que el actual sistema que separa en dos las responsabilidades : lo normativo y técnico pedagógico a cargo del Ministerio de Educación y lo administrativo a cargo del nivel local o municipal, tiene problemas en su operación, precisamente porque ambas dimensiones deben ir unidas si se quiere una educación de alta calidad. De hecho la capacidad de “supervisión” del nivel Provincial de Educación , sobre las escuelas en cada localidad no logra llegar sino al Sector Municipal y en él a aquellas escuelas más “vulnerables”.
Lo anterior lleva a plantear como algo crítico la necesidad de revisar la estructura general del sistema e instaurar mecanismos que hagan de la participación ciudadana en la gestión educacional una realidad viva, y no una mera declaración retórica. Para este efecto, es esencial la presencia de los vecinos, apoderados de estudiantes (padres u otros), de los gremios ( especialmente de los maestros) en instancias permanentes de consulta ( plebiscitos, audiencias, planes comunales de desarrollo educacional, etc), todo lo cual puede llevar a una cultura de participación ciudadana.
Aún cuando parece obvio que se trata de un ideal muy positivo, según algunos se podría objetar lo siguiente : a) según algunos se correría el riesgo de politizar la educación ; y según otros b) se podría llegar a una figura en que la creación de agencias intermedias entre los vecinos y el municipio, daría lugar a una “especialización de la participación” (Amaro, ib. 66). De tal modo que en lugar de acercar la base ciudadana al centro decisional, se la estaría alejando.
Sabemos que ambas objeciones tienen fundamento “in re”, pero no son lo bastante fuertes como para obnubilar la absoluta necesidad de asegurar la participación ciudadana en el nivel comunal, mediente mecanismos directos.
Pensamos que si la gestión muncipal es transparente, y debería serlo, podría estar al alcance de todo el que quisiera conocerla, mediante adecuados apoyos informáticos. Sólo así se podría asegurar un verdadero control ciudadano sobre esta materia de tanta importancia.

3.2.- Autonomía a nivel de Centro educativo.

a) Consideraciones generales.
La enorme importancia histórica de la escuela es un hecho indesmentible. Pero su futuro podría no ser tan auspicioso. A pesar de los claros elogios que el Informe Delors ( “Nada puede reemplazar al sistema formal de educación en que cada uno se inicia en las materias del conocimiento en sus diversas formas” Delors, 15) (1996), prodiga a la escuela, estamos viendo algunos casos de personas que no están dispuestos a “enviar “ a sus hijos a la escuela local y que prefirirán organizar unas secuencias de aprendizajes vía Internet u otro sistema. No obstante, esto que ya es posible para un muy pequeño segmento de la población de nuestros paises, no lo es para las grandes masas, para las que la escuela seguirá siendo una gran agencia de cultura y educación.
Si en el nivel local la participación ciudadana es problemática y muy mediatizada, en este nivel, el de la escuela, es muy posible y existen numerosas experiencias muy positivas. A nuestro juicio el gran instrumento de participación de los actores sociales en la escuela es el Proyecto Educativo, siempre que: a) sea generado democráticamente, con consulta a todos los actores ; b) sea evaluado periódicamente por esa comunidad ; c) dé una debida cabida a la atención a la educación personalizada.
Es indudable que existe una tendencia creciente a fortalecer la autonomía de los centros educativos ( y en primer lugar, por tanto a la escuela). “La escuela tiende a ser la unidad central de la administración del sistema de enseñanza, sea por transferencia de competencias del Ministerio de Educación ( en los paises tradicionalmente centralistas) o mediante la actuación intermediaria de las autoridades regionales o locales ( en los paises tradicionalmente descentralizados) Eurydice (1990, citado por Gairín). Esta tendencia fue ratificada por la O.C.D.E. (1993), por el profesor Dennis Meuret de la Univ. de Remes : “ Desde hace al menos quince años, es común a todos los paises desarrollados la tendencia hacia una mayor autonomía de los centros docentes”.
Ahora bien esta autonomía debe entenderse en una variedad de dimensiones , todas ellas ligadas a su capacidad de tomar decisiones en areas tales como : Proyecto educativo global, oferta curricular, selección de maestros, organización del tiempo escolar, diseño y acondicionamiento de su planta física, relaciones con la comunidad , etc. En efecto, “sin una adecuada autonomía institucional resulta improbable el que los centros educativos puedan ordenar su actividad e implicar en ella a todos los protagonistas del hecho educativo, abrirse al entorno, adaptar sus enseñanzas a las características sociales y culturales del lugar donde se situa el centro y realizar una oferta educativa más completa y diversificada”. (Gairin, 4 : 9)
No obstante todo lo positivo que parece tener una adecuada entrega de responsabilidades reales a las escuelas, no es posible desconocer que se trata de disponer de “poder” y que esto en la historia de la humanidad es un fenómeno político no exento de dificultades. Es decir, que aún, en el nivel micro de una escuela, se pueden dar caudillismos despóticos y desigualdades producidas por el estilo de sociedad de “mercado” predominante en la mayoría de los casos. Es , precisamente ahí, cuando surge la pregunta sobre mecanismos regulatorios ( y también compensatorios), que aún cuando reducen la autonomía, garantizan otros bienes : la equidad y justicia. Lo cual significa redefinir el rol del Estado, y por ende de sus prolongaciones a nivel regional o local.
Lo anterior, tiene una especial significación en los casos de paises, como Chile, en los que el Estado promueve una Reforma Educacional. Sin pretender hacer ningún juicio cualitativo sobre ella ( en realidad creo que tiene una muy buena orientación ), toda reforma supone una cierta intervención social. De suyo , la vida en sociedad supone estar constantemente en la arena de la intervención social, aún cuando la palabra parezca dura. El asunto es delicado, cuando detras de una propuesta amplia , el Estado anuncia que los que se suban a su carro recibirán un sustancioso aporte monetario.
Es obvio que no estamos hablando de ficción , sino de realidad, de una realidad que puede amagar seriamente la autonomía de los centros educativos. esto podría ser particularmente grave en los casos en que esas reformas no se ha consultado a todos los actores sociales : los padres de familia, los estudiantes, los maestros, el sector privado y público. Lo más probable es que se produzcan conflictos. Ahora bien, toda una teoría de la administración, parte de la base que los conflictos son inevitables y que contrariamente a lo que se pueda pensar es mejor integrarlos como fuerza postiva, tanto preventivamente como en su pleno desarrollo. (Gairín, 3 : passim)
Lo anterior, lleva a plantear que la autonomía del centro escolar no puede considerarse como un absoluto, así como la libertad de la persona, tampoco es algo absoluto y sin límites. En alguna medida se trata de un utopía necesaria como lo es la educación misma.

b) El fortalecimiento de la autonomía del centro escolar.
A partir del marco de referencia de Bolman y Deal, mencionado anteriormente, pensamos que más que las fuerzas de orden económico, la “autonomía” se basa fundamentalmente en el componente simbólico de la organización. En efecto, nuestra hipótesis ha sido que la clave de la capacidad de la escuela para conservar su autonomía e independencia y definir su “límite”, está en la cohesión y fuerza de los elementos simbólicos de la cultura escolar, que hacen de cada unidad un ente dotado de identidad, es decir "mismidad", pero que al mismo tiempo la abre creadoramente a una comunidad de entes personales. Lo reconoce Bolman : "Soul is the Secret of Success" (op. cit. 302).
Es en este contexto que valoramos debidamente el mundo de los símbolos en el contexto organizacional educativo. Nos referirmos a las sagas, a los mitos, a los ritos y a otras realidades conexas, como elementos de la "cultura escolar", con especial referencia al Proyecto educativo. Más aún, con McLuhan (1968, 59) postulamos que todos los componentes, supuestamente materiales, del sistema escolar (edificios, medios tecnológicos, etc.) son altamente simbólicos y en ellos "el medio es el mensaje".
Volver a dar importancia a la imagen, al humor, a los juegos, a los ceremoniales, al contacto personal, a la sonrisa y al dar la cara, a conversar de los valores y a discutir la contingencia, a dejar el idioma pseudo pedagógico de los tecnólogos y usar un léxico más afectivo y personal, el invitar a participar abierta y libremente: eso es valorar el contexto simbólico de nuestras vidas en lo personal y en lo profesional.
Postulamos que el cuidado de esos valores culturales y simbólicos merece especial atención de parte de las "autoridades" educacionales. Creemos que ellas deberían procurar entre otras cosas:
a) Reforzar los aspectos idiosincráticos de cada Proyecto educativo, dando importancia a su historia. El modo como algo nace no es sólo un hecho banal, tiene importancia definitiva en todo su acontecer futuro.
b) "Cuidar la imagen corporativa", (como dicen los empresarios). la buena imagen se forja lentamente, la mala se implanta con la velocidad del relámpago. En otras palabras: ojo, con la comunicación en todas sus dimensiones.
c) Al tomar una decisión sopesar su "efecto" en los niveles, afectivos, y simbólicos de las personas. Así por ejemplo, un acto administrativo perfectamente legal, (de acuerdo a las normas), puede tener efectos devastadores y a largo plazo en la actitud de los subordinados hacia sus profesores.
d) Cuidar la formación de equipos humanos a largo plazo es decir, grupos de personas ligadas por "lealtades" que van mucho más allá de lo administrativo. Los profesores no son piezas de un tablero que se puedan cambiar a voluntad, porque las escuelas son muy diferentes y talvés el que lo hacía muy bien en A, lo hará sólo regular en B.
e) Valorar la inserción de la Comunidad escolar en la Comunidad Local, como un medio de captar de ella elementos simbólicos que la fortalezcan.
f) Establecer redes informáticas que permitan unir realidades muy diferentes, sin anular lo propio, sino por el contrario estimulándolas y compartiéndolas.
g) Desterrar los caudillismos liderales, para dejar paso a una dirección en que prime el ejemplo, el espíritu de servicio y la humildad frente a la tarea.
h) Minimizar las formas de expresión cargadas de un léxico técnico, político y económico. (clientes, competencia, mercado, retroalimentación, productos, etc.) para retomar un léxico más pedagógico, afincado en un lenguaje más poético afectivo y personal.
i) Aceptar el carácter lúdico de la actividad educativa, no para desvalorizarla, sino para reconocer en ella otros valores. Al aceptar que una estructura organizacional es, sobre todo, un campo de juego, queda claro que las reglas deben ser flexibles para permitir la creación individual. Y hablar de juego, es hablar de alegría y de humor. ¿Quién podría desconocer que requerimos de un poco más de humor? El humor es la antesala de la autocrítica, la que es talvés el más importante ejercicio para un director.

3.3.- Autonomía y medio ambiente tecnológico.

A esta altura de nuestra exposición sobre la autonomía de sistemas formales de educación, tanto a nivel local , como de centro educativo, volvemos a la necesidad de “recontextualizar” ( refraiming) el tema. En cierto modo lo hemos hecho, esbozando algunas coordenadas historico-sociales, pero es preciso verlo en una perspectiva nueva , la de las tecnologías informáticas. Qué duda cabe que todo el andamiage que sustentaba el concepto de autonomía del pasado, cae ante el impacto de los nuevos medios de comunicación e información. Cuando en la década de los 60, Marshall McLuhan decía : “ nunca más podrás volver a casa”, expresando de modo dramático, que la vieja intimidad del hogar estaba amenazada por los “media” de modo irreversible, enunciaba algo irrefutable : los nuevos sistemas de información electrónica son nuevos hogares, nuevos ámbitos, que perturban todos los anteriores.
Algo semejante sucede con el ámbito educacional : ya no existen murallas, ni barreras infranqueables. La “aldea global” es una realidad presente para quedarse. El dilema es cómo seguir manteniendo la propia identidad, personal y grupal, siendo ciudadanos del mundo.
Primero fue la televisión y si fue verdad como lo dijo Ernest L. Boyer, de la Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching : “next to parents, television is a child most persistent and most influential teacher”, hoy día ese lugar lo está ocupando una tecnología que combina lo mejor del televisor con la potencia del ordenador multimedia.
¿ Cómo dudar que lo que dijimos anteriormente sobre los límites de los sistemas se replantea completamente ? ¿ Qué significa en este nuevo mundo el concepto mismo de soberanía, tan propio de la teoría del Estado a partir del siglo XVIII ? ¿ Cómo hacer frente a los grandes poderes económicos que crean y distribuyen aparatos y textos audiovisuales ? Sin duda que estamos ante nuevas formas de colonialismo y dominación, mucho más sutiles y difíciles de enfrentar
Todas ellas son preguntas que buscan respuestas. Al respecto no pareciera que el mejor camino es levantar murallas, sino (siguiendo el “sumo analogado” : lo personal ), incrementar la fuerza interior, volver a las raices y ... buscar consensos , con esas fuerzas, en una negociación, en la que todos ganen algo y a su vez entreguen algo.
En este sentido, y no sólo en el político-social, la autonomía nunca es algo zanjado y terminado, sino un logro siempre inestable, y por lo tanto, una tarea.

4.- CONCLUSION.

Al concluir estas reflexiones, nacidas del profundo deseo de que la educación en nuestros paises contribuya al desarrollo espiritual y material de nuestros pueblos, en concordancia con nuestra tradiciones y valores, pero al mismo tiempo abiertos con hidalguía ante el mundo, ofreciendo esto único nuestro, se hacen presentes los éxitos y los fracasos hallados en esta senda.
Algo del misterio de la persona, único ente abierto al Ser, se hace presente en estas frágiles organizaciones que llamamos sistemas escolares , escuelas, centros educacionales. De suyo son promesas incumplibles. En todo momento la cuota de utopía es inmensa, y sin embargo no podemos renunciar a ellas. No podemos dejar de preparar maestros y de instalar centros educacionales. Todo ellos será más fácil si tenemos ante nosotros el desafío de la autonomía como ideal, en un mundo abierto e interconectado.

GLOSARIO
Autonomía Institucional : “ la capacidad de decidir y ejecutar acciones relacionadas con la vida institucional” (Gairin, 1995).
Delegación : en términos generales implica transferencia de capacidad decisional fuera del ámbito del gobierno central.
Descentralización : Puede entenderse en sentido amplio como un proceso por medio del cual el órgano central hace una efectiva transferencia de poder a un ente que una personalidad jurídica diferente y un patrimonio propio. Lo cual no obsta para que esté bajo la supervigilancia de Presidente de la República y a las instancias contraloras nacionales.
Desconcentracion : es el proceso por medio del cual un órgano centralizado delega funciones y un area específica de competencia, manteniendo, sin embargo la última palabra. La desconcentración puede ser territorial o funcional.
Regionalización : “es un proceso sistemático de adecuación de las políticas y acciones del desarrollo a las necesidades y potencialidad de conglomerados humanos ubicados en un ámbito espacial definido. La regionalización es pues, una manera de orientar el desarrollo en el interior de un area geográfica determinada” (Revelo, 1981, citado en “Algunas reflexiones en torno a la regionalización en A.L. La educación. OEA, N° 87 pag.7. )

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Alvaro M. Valenzuela Fuenzalida. M.Sc Ed.
Profesor Titular
Instituto de Educación
UNIVERSIDAD CATOLICA DE VALPARAISO

Noviembre de 1997.

FAX (32) 27 43 85.
E mail . avalenzu @ aix1.cl